韩国特别金融法与市场分析：监管“消极无为”4年，加密货币终迎正名

3月5日，韩国国会大会通过对加密货币进行定义并规定加密货币经营申报制度的《特定金融交易信息报告与使用的相关法律》(简称《特金法》)修正案，这是韩国首例关于加密货币的国内立法。这里将分四期向大家解读《特金法》修正案可能对韩国区块链与加密货币产业发展造成的影响。

 

《特金法》为什么需要修正？

 

《特金法》修正案出现的背景首先是国际反洗钱金融行动特别工作组(FATF)发布的加密货币监管指南。FATF旨在监督联合国协议和安理会制裁决议相关金融条款(Financial Action)的落实情况，是一个专业为防止洗钱并切断各种犯罪组织的资金链而成立的国际反洗钱组织。该组织成立于1989年在法国巴黎举行的七国集团(G7)峰会上，当时国际社会的热点是斩断贩毒组织的资金链。2001年，切断恐怖组织的资金链成为该组织的工作重点，2012年的工作重点转移到遏制与大规模杀伤性武器相关的金融活动上来。为阻止相关的国际犯罪行为，该组织不断通过修正监管指南，拓宽管辖范围。

FATF从2015年开始关注加密货币。因为在当时，加密货币开始成为一种新的洗钱方式。随着与加密货币相关的犯罪越来越多，FATF认为急需制定相关监管措施，并在2018年采取了行动。

2018年10月，FATF修改制定“第15号监管方针”，将加密货币定义为“虚拟资产（Virtual asset）”，开始着手搭建防止加密货币洗钱的制度机制。2019年6月，FATF发布关于“15号监管方针”的解释性说明，发表了针对虚拟资产(VA)和虚拟资产经营者(Virtual Asset Service Provider，以下简称VASP)的监管指南。当时担任FATF第30届轮值主席的美国财政部代表马修·比林斯莱谈到制定监管指南的必要性，表示“缺乏统一的监管指南会给国际金融系统带来混乱”。

为了应付FATF计划在今年开展的评估工作，制定《特金法》修正案的必要性日益凸显。FATF要求35个成员国每十年进行一次相互评估，检查各国是否将FATF的监管指南落实到了国内法的框架之中。即将在今年6月举行的相互评估中，是否制定加密货币相关法案将是重要的评估内容。

 

FATF监管指南必须遵守吗？

 

FATF的监管指南并无真正的法律约束力。但是，违反监管指南的国家和金融机构将被列入FATF黑名单，无法与全球大部分国家进行金融交易。比如2014年法国最大的银行“法国巴黎银行“就因为无视美国的经济制裁与伊朗、苏丹、古巴等国进行大规模金融交易而被迫在当年6月向美国政府缴纳89.7亿美元(约合10.6万亿韩元)的罚款。因为此事，该银行在当季度出现了历史上最大规模的净损失(约合6万亿韩元)，董事长也被迫辞职。韩国政府和金融机构若想正常进行国际金融交易，就必须遵守FATF的监管指南。也就是说，虽然没有法律约束力，但不遵守FATF的监管指南，就会受到全球金融行业的孤立。

根据FATF监管指南，VASP的范围涵盖代为保管加密货币的托管企业、经营加密货币钱包的企业、发行加密货币的ICO项目企业以及加密货币资产运用企业等各类加密货币相关企业，所有VASP都负有反洗钱、提交交易人员身份信息(KYC)等义务。

提供交易人员身份信息的义务又被叫做“Travel Rule”规则，指VASP对于交易额超过1000美元(约合120万韩元)的顾客，必须确认汇款人姓名、账户信息、汇款人的地址和身份证号、收款人姓名、收款人登录账号等信息。

监管指南还明确列出了政府应负的义务。根据监管指南的内容，各国必须采取措施，对VASP实施经营许可制度或注册资格审查制度，防止犯罪人员及其同伙掌握或控制VASP的经营权。此外，监管指南还要求各国政府持续对VASP进行监管，并在必要时对其采取刑事、民事和行政制裁措施。

 

韩国缘何现在才通过相关法律？

 

为迎接FATF的相互评估，不少国家很早就制定了相关法律。美国财政部下属的“金融犯罪执法网络(FinCEN)”去年就制定了规定哪些规定对加密货币产业适用的指导方针。在FATF颁布监管指南前后，各国陆续制定了针对加密货币相关企业的申报制度和守法监管系统。截至目前，美国FInCEN、纽约州金融监督局(NYDFS)、日本金融厅、加拿大证券管理协会、英国金融监督厅、瑞士联邦金融监督厅(FINMA)等金融机构都已针对VASP实施许可制度或登记注册制度。

反观韩国国内，在FATF发布监管指南之前，政府当局并未采取任何行动。虽然2016年末韩国在金融委员会的主导下成立了“虚拟货币相关机构联合工作组”，但工作组并未实际运行，未能针对加密货币(FATF定义为虚拟资产)的性质达成协议。因为加密货币既非货币，也不是金融商品，属于一种全新的“存在”。

问题在于，就在工作组“消极无为”的时间里，比特币等加密货币的价格疯狂猛涨，以至于时任韩国国务总理的李洛渊在2017年11月亲自谈到此事，并将加密货币市场过热的问题称为“社会病理现象”。由于市场过热逐渐引发了一系列社会问题，工作组开始由法务部主管。当时政府的态度是，与其把加密货币纳入制度框架，倒不如直接把其消灭在摇篮。然而，对于一个已经诞生的市场，而且是全球规模的市场，仅凭某个国家的限制，根本不可能使之消失。当时政府甚至有人提议关闭交易所，但因为涉及侵犯私有财产权，引发了大量争议。

2018年随着加密货币市场全线下跌，市场热度自然地出现下降。由于过热现象已经收敛，政府对加密货币的关注度也有所降低，就这样一直放任加密货币产业自生自灭，始终没有对市场制定任何规定可位与不可为界限的法律标准。在政府的漠视甚至是故意的歧视之下，想要在加密货币行业正常经营的企业困顿不堪，那些瞄准法律空档意图行骗的企业却做得风生水起。

 

为了不被全球金融行业孤立，金融委采取措施

 

2018年12月举行的二十国集团峰会围绕FATF监管指南达成协议后，韩国政府意识到事情的急迫性，与FATF相关的金融委员会开始紧急行动起来。若想跟上FATF监管指南的步调，韩国必须在《特金法》中加入针对虚拟资产的规定。于是，同感应尽快制定《特金法》修正案的议员们(共同民主党议员诸伦景、全济秀、金炳旭和正义未来党议员金秀民)纷纷发起了框架内容大体相似的修正案。

但是，《特金法》修正案通过立法的过程并不如想象般那么顺利。一个法案从发起到最终通过立法，需要首先由主管委员会(《特金法》的主管委员会为政务委员会)的法案审查小委员会审查，接着由(政务委员会)全体会议表决，然后通过法制司法委员会审查，并最终通过国会大会表决。去年该法案的重要性不断被其他热点法案掩盖，每次都被排除在委员会讨论的议题之外。直到去年10月，政务委员会法案审查小委员会才开始针对这一法案进行审查，到11月25日，政务委员会全体会议才最终表决通过了四项相关修正案。

法制司法委员会原计划在2月26日审查这一法案，但受到“新冠疫情三项法案”的影响，法案直到3月4日才通过法司委审查。最终在3月5日国会大会上通过立法的法案整合了2019年3月金炳旭议员等人发起的4项修正案内容，包含“Travel rule”和许可制等规定，最大限度反映了FATF监管指南的内容。

 

《特金法》修正案都有什么内容？

 

这次通过表决的《特金法》修正案明确了虚拟资产和虚拟资产营业者(VASP)的定义，规定了加密货币经营者和经营企业的申报义务以及完成信息保护管理系统(ISMS)认证、使用实名确认存取款账户、对用户身份进行验证(KYC)等义务。修正案将在法案公布1年后，从2021年3月起正式生效。

首先，加密货币、虚拟通货、虚拟货币等各种用来指代加密货币的名词将统一为“虚拟资产”，并将虚拟资产的交易纳入传统“金融等交易”的范围。《特金法》还对加密货币经营者的法律地位做出定义，根据FATF监管指南提出的“VASP”概念，将虚拟资产的买卖、交换、保管、管理等活动全部纳入“虚拟资产交易”的范围。这意味着，包括加密货币交易所在内，经营加密货币钱包和提供相关金融服务的企业都需要受到这一法案的约束。

修正案规定的“申报制度”要求相关企业必须向金融委员会下属的金融信息分析院(FIU)报备企业名称和地址等信息。现有经营者需在修正案正式生效(2021年3月)后的六个月以内，即2021年9月之前完成申报义务。违反申报义务将被处以5年以下有期徒刑和5000万韩元以下罚金。

加密货币交易所只能通过“实名验证存取款账户”提供加密货币服务。目前韩国拥有实名验证存取款账户的交易所只有Upbit、Bithumb、Coinone、Korbit四家。此外，交易所还必须承担验证用户身份和收集用户信息的义务。对于单笔1000万韩元以上的交易，交易所必须验证用户身份，一旦发现非法和可疑交易，交易所需要及时向金融当局汇报。

 

JOIND 元哉然 记者 won.jaeyeon@joongang.co.kr